流动人口的人事档案管理现状成为中国人事档案管理制度的最大尴尬。改革或许需要时间，但当下的形势却逼迫我们不得不做。

一个黄色的牛皮纸袋，里面装着一大堆资料，这是我们记忆中的个人档案，它权威地记录着一个人的人生轨迹。但现实是，这份事关一生的档案，在许多人看来实为“鸡肋”。有的档案甚至被束之高阁，成为“弃档”“死档”。

这与当前市场经济条件下人才流动不无关系，但本质上是中国人事档案管理制度发展的滞后。个人并非对档案不屑一顾，但现实却是，所在单位不愿接收员工档案，工作所在地人才市场也不接收没有单位委托的个人档案??在投放无门的情形下，有的人将档案放在了千里之外的户籍所在地的人才市场，有的人将绝对不能私自拆封的档案拿在手中，还有的人连自己的档案在哪儿都不知道。流动人口的人事档案管理现状成为中国人事档案管理制度的最大尴尬。

改革或许需要时间，但当下的形势却逼迫我们不得不做。

被漠视的档案

在北京一家行业报纸做编辑的李炎提起档案一脸迷茫。“我的档案已失踪多年，我也不知道档案在哪儿？”高校毕业后，李炎的第一份工作是会计，不过公司没有人事权不能接收人事档案，档案也不可能再留在学校。“也许被打回老家宜昌的人才市场了，我从未找过。”

与李炎相比，王晨比较“幸运”，他知道自己的档案在哪儿，甚至还缴过管理费。不过，档案在他眼中，实为“鸡肋”。

王晨现在自己开公司，档案存在人才市场，每年都要缴240元保管费。这240元，他交了4年，或自己上门，或让朋友帮忙。

此后，他决定不再续缴了。

“在我向人才市场缴纳管理费的4年里，‘服务为主，适当收费’的原则我没有体验到。人才市场并没有向我提供过任何服务，没有任何维护，哪怕是一个晋级职称开始的时间，哪怕是停费后的催款电话，或者是保管费调整后的通知。我很纳闷，在档案管理上，这是一个什么样的机构。再加上从现在看，我开公司根本用不到自己的人事档案，索性就放弃了。”

虽然表面上说并不在意，王晨内心仍有些耿耿于怀。“有时候，心里也隐隐觉得档案里面有自己的过往，被丢弃在那里，总觉得是个问题。”

一项数字显示，2012年，我国流动人口达到2.36亿。抛开那些考上公务员，进入体制内，或者被聘入到大国企的流动人口，在民企、私企、外资单位的大多数人中，像王晨这样“人档分离”的不在少数。

早在2006年，一份不完全统计数据显示，仅在全国人才服务机构中，就有60万份个人档案被遗弃，成为“死档”。

公开报道中，海南省海口市人才劳动力交流中心，有近6000份无人认领的档案过了义务保管期而失效。

南京人才市场清理近年来保管的人事档案发现，竟有逾4000份几年都无人过问的“死档”。

郑州市人才交流中心有1.7万余份人事档案被当事人“抛弃”。

……

漏洞之祸

目前，我国人事档案法制形成了以《档案法》为龙头，以《干部档案工作条例》和依照该条例制定的《流动人员人事档案管理暂行规定》为主体的基本格局。

中共中央组织部、人事部1996年下发的《流动人员档案暂行管理办法》规定，按照人事管理权限，流动人口一律由省、市（地）、县（市、区）党委组织部门和政府人事部门所属的人才流动机构负责。其他任何部门和单位不得擅自管理流动人员人事档案。

按照这一规定，人才流动机构在接收流动人员人事档案管理后，要提供相应的服务，即于每年年终负责收集流动人员在单位所从事工作的工作表现和技术鉴定、工资调整、职称评审、奖惩等方面的材料，经鉴别、整理后归档。

但在实际操作中，由于地域原因及信息无法对称，这项工作基本处于停摆状态。人才流动机构不提供相应的服务，流动人员全无缴费的积极性，甚至所缴纳费用的去向也是个谜。

不仅流动人口的档案管理存在问题，即使有资质的接收单位，也同样存在着档案管理的漏洞和疏忽。

事实上，每一起因档案引发的纠纷和诉讼背后，既有当事人自身的原因，也有监管缺乏的问题。

50岁的李瑞祥等到需要用到档案时，才知道档案丢了，他手足无措。

27年前李瑞祥在河南结婚，后把户口迁到辽宁沈阳，一时疏忽丢了结婚证。为了办理房产过户，他在补办结婚证的路上已经奔波了6年，原因是其档案遗失，无法提供民政部门需要的查档或无档证明。

他曾一度想跟老伴离婚后再复婚，但这还是少不了结婚证??于是，反反复复，他陷入了一个怪圈中。

此外，除了档案丢失、中断现象，近来，在干部选拔任用制度上，一些干部档案造假、身份虚假、年龄不实、套吃空饷等问题也非常突出。由于档案的神秘性，理论上个人终生不能和档案见面。这也给个别档案管理者“权力寻租”的空间，管理中的漏洞使一些人有了可乘之机。

原全国特产经济办公室主任曹忠武通过在档案中伪造干部履历、入党材料和专业证书，平步青云走上局级岗位。2004年，这位“三假干部”因涉嫌23项罪行6种罪名被判处死刑。诸如此类的档案造假案例不胜枚举。

造假现象频发，说明档案管理并非铁板一块。随着个人权利意识日渐强烈，因个人人事档案纠纷诉诸法律的案件，近年也屡见报端。面对新形势下人事档案可能出现的毁损、保管问题以及解决方式、责任认定，档案管理专家认为，相关法律规定，责任分担应更明晰。

“沉睡档案”之惑

随着我国经济体制改革和社会人才流动的加快，传统人事档案的功能正在大大减弱和退化，档案内容中有关转正定级、职称申报、政治评价等方面早已不是“社会人”关注的重点，人事档案利用率低下不言而喻。人们对档案的态度随之剧变，个人和管理部门对档案的轻视导致一些档案丢失缺损，甚至自持档案者也大有人在。

在北京人力资源和社会保障网上，每月都在公示“长期失去联系超过5年的流动人员人事档案名单”，公示期为30天，希望公示人员尽快与所属存档单位联系，公示期满将视为自动终止档案托管关系。

在北京，这样的公示已经持续了6年。这其中的绝大多数人并未前来认领，他们的档案被入库封存，成为“死档”。这样的弃档现象在全国已属普遍。

最为常见的“死档”情况是，托管人将档案“扔”在人才中介机构，往往只缴一年的托管费，之后不续办手续也不缴纳相关费用。

档案管理员们将这些“死档”又分为“绝对死档”和“相对死档”。“绝对死档”是指当事人出国定居或死亡的，这部分比例很小。

“相对死档”则指存档人长期不缴纳存档费用或完全不理会档案，其中也包括一部分自持档案者。这部分档案的主人一旦需要时，“沉睡档案”很可能被“激活”，当然，存档人需要补缴档案管理费以及一笔数额不小的滞纳金。

另外，清理“死档”也令存放档案的单位和中介机构头痛不已。谁都不敢随便销毁、故意丢弃档案，就算档案当事人不来办理相关手续，其档案还得妥善保管。

档案部门将人事档案视为“弃档”处理后，一般都会封存起来，不再更新其中的资料，相关的人事服务也会停止。虽然“弃档”可以激活，但并不能保证所有的信息都能补齐，轻易“弃档”也许就会对转正定级、职称评定、工龄计算、贷款办理、社会保险等产生影响，甚至会造成身份丢失，“遗祸”无穷。

信息化难推进

值得注意的是，现有档案对个人经历的记录方式仍是纸张的保存，案卷具有唯一性，遗失和损毁都将难以弥补，并且查询和流转仍然存在效率低下的问题。

6165cc金沙总站检测中心院长陈潭教授在《单位身份的松动：中国人事档案制度研究》中认为，实际上曾经以单位为依托的“单位人”如今已经成为“社会人”，纵算真正的人事档案制度也不能全部了解“单位人”的信用状况，而电子型的个人信用卡能够了解个人的公共行为以及诚信记录。电子化管理是人事档案管理现代化发展的必然要求。

数次全国档案事业发展五年计划，都曾提及人事档案信息化管理，要求加快档案信息化建设，试点接收电子档案进馆，加快现有档案的数字化进程，并在档案利用服务的数字化和网络化方面取得明显进展。

但这并非易事，档案管理设备、人员都存在诸多问题，而且现有档案数量庞大，全国各地对此基本都“动作”缓慢。

2012年12月终于有所突破，成都的人事档案率先在国内正式实现电子化。

成都主要是将分类整理的纸质档案进行扫描等信息化处理，形成与实物档案内容对应一致的全真电子档案。这意味着，档案管理工作人员可以直接进入数字档案库中查询此人的档案，开设证明更加方便快捷。

虽然成都市档案已经实现了电子化，但和学者们的设想仍有差距——即通过电子手段建立个人征信体系和社会信用制度。

保管费取消呼声

当然，如果电子信息化方向取得突破，对许多视档案如“鸡肋”、不愿再缴纳管理费的人来说，应该会改变不愿缴费的想法。

毕竟，管理费并不是个小数目。

“按照平均工作年限30年计算，每个流动人员一生要缴纳至少3600元管理费（根据《四川省行政事业性收费管理办法》的规定，对流动人员的人事关系、档案管理费标准是单位委托档案管理费20元/月；个人委托单纯存档10元/月）。”四川省人大代表彭宗梁统计。

彭宗梁估算，若将往届毕业生和其他流动人员一并考虑，四川省一年流动人员的档案管理费可能高达近亿元，费用明显偏高。

人事档案管理收费，属于行政事业性收费，按照《流动人员人事档案管理暂行规定》，人才流动服务机构管理流动人员人事档案应以“服务为主，适当收费”为原则。

现如今，除公务员有其“豁免”特权外，不论单位、个人，存档都需缴费。

但是，这也是人事档案制度广受诟病之处。公务员享受档案免费托管，国企职工则由单位付费，即收入稳定生活有保障的人享受免费的档案托管服务，反倒是没有稳定收入和生活保障的流动人员，要为自己的档案向管理机构付费，显然有失社会公平。

而且《流动人员人事档案管理暂行规定》授权有关机构对档案实行收费管理，背离了公共部门人事档案管理的本义——即为国家保存具有社会价值的历史记录，实际上是将公共部门自身应承担的社会责任转嫁给了流动人员个人。

除此之外，档案托管费过高也是“弃档”“死档”产生的原因之一。

在《就业促进法》出台后，取消档案管理费终于迈出了第一步。深圳、青岛等地取消了档案托管费，实现人才服务“零收费”。这一突破“以档养档”的举措，可谓开创先河。

但是，涉及国家层面，人事档案管理托管费取消计划迟迟未出。直至2012年国家发改委会同财政部才发出通知，降低人事关系及档案保管费标准，平均降幅近40%。

保管权限“特许性”

虽然档案托管看似采用了“商业化”的运作模式，实质却属于“特许经营”。

有报道显示，目前国内的民营和合资人才服务机构已超过全国人才机构的四成，但它们却无权从事档案托管等人事代理服务。

根据国家人事部规定，人才中介服务机构开展流动人员人事档案管理业务，必须经过政府人事行政部门的授权。

值得注意的是，数十年来，档案管理模式和内容并没有随着社会的发展而变化。有学者称，人事档案的多头管理是传统“档随人走”的人事管理模式的反映，它既是束缚人才流动的障碍之一，又是影响人事档案管理质量的原因之一。

6165cc金沙总站检测中心院长陈潭曾表示，尽管《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理，但为了“分得一杯羹”，劳动部门的职介中心、各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的毕业生和留学服务机构等都参与了进来，并引起人事与劳动部门的争执与分歧。

一些地方的人事部门和劳动部门还以各自掌管的户口派遣、职称评定、失业登记、社保办理等权力为档案托管争夺撑腰。

具体到存档单位和个人，则增加了许多不必要的程序。虽然现在国企、私企、外企都可以在人事部门或劳动部门开立自己的代理档案存档户，但由于存档人员的来源不一样，一个单位必须分别在两个中心各开一个实际上并无任何区别意义的存档户。

人才流动下的“档案突破”

种种迹象表明，中国现行人事档案制度已无法适应时代转型和社会进步的需要，其弊端与缺陷越来越明显。传统的人事档案制度改革已迫在眉睫。但问题是，改革呼声虽响，各省市依旧难觅改革踪迹，大多都是“按兵不动”。有专家分析称，之所以难以改革，在于其管理现状的“复杂性”。人事档案所涵盖的干部档案、企业职工档案、流动人员档案以及学生档案牵涉到多个部门管理，多头管理下的利益冲突不可避免。但档案制度改革却已是不可逆转的了。

突出公共服务、信用管理

信息记录是人事档案最基本、也是最重要的功能。这种以信息记录为主形成的档案材料，将是真正了解个人的依据和载体。加强信息的真实记录和进行规范化的管理，不仅能增强公民的档案意识，还能提高档案的使用频率，更能显示它的价值。而档案价值越大，人们对档案也就会越重视。

人事档案制度改革必须突出人事档案的公共服务功能，从而改变原有的政治化管理和身份依附关系；须强化人事档案的信用管理功能，从而避免当前的制度危机和管理困境。人事档案制度改革需要在以下几个方面开展具体工作：

第一，明确人事双方的权利与义务，强化契约化管理。公共人事管理必须明确公共权力机构与公共事业单位人员的公共雇员地位，取消原有的干部身份，强调权利与义务的对称。通过不断完善《公务员法》，逐步在公共领域推行契约化管理制度。

第二，建立人事档案信息数据库，实施电子化管理。建立全国联网的、公开的、可检索的个人信用数据库，对不涉及个人隐私和国家机密的人事档案信息进行数字化、电子化处理。制作人才档案信息库，可以作为开放式的人才信息网络平台的主要信息源。人事档案管理电子化的意义就在于采信真实、规范管理、节约成本、减少风险、建构信用。

第三，建立人事代理制度，加强社会提供信息的责任意识。各社会组织在平等享有人事档案服务的同时，必须承担定期向人事档案管理中心送交其所使用人员在使用过程中形成的各类档案数据，由人事档案管理中心进行整理后向社会公开。

健全相关法制

制度的改革离不开法律的保障。在人们要求改革人事档案制度的时候，修改档案法的呼声也开始出现。我国现行的档案法于1987年颁布，1996年进行了修改。随着社会的发展，档案主体的多元化，档案载体的多样性和群众对档案信息的新需求，尤其是信息化进程的迅猛发展，导致档案法的一些规定与当前档案管理的要求很不适应。

比如，档案法只规定了在国家档案馆毁损、丢失国家所有档案的处罚，而损毁、丢失档案的违法案件大都发生在机关档案室，很难依法给予处罚和保护等等。

现行的《干部档案工作条例》和《流动人员人事档案管理暂行规定》，也因过于强调公共利益与绝对保密性质，难以从容应对个人资料保护的强烈要求。特别是在司法实践中，涉及人事档案遗失、档案记录不准确或错误等方面的诉讼日益增多，司法机关颇感为难，进一步凸显现行人事档案法制所面临的个人资料保护窘境。

而在历届历次全国两会期间，很多代表委员也提出了档案法修改议案或提案，建议将现行《干部档案工作条例》和《流动人员人事档案管理暂行规定》合并，制定统一的《人事档案法》，对公务员、事业单位工作人员和企业职工的人事档案等进行分类管理，同时将“保障档案当事人的合法权益”与“档案事务对档案当事人本人公开”作为修法的基本准则。

这种说法也得到了业内人士的认可和赞同。

向“信用档案”转化

6165cc金沙总站检测中心院长陈潭认为，修改档案法最迫切的是建立社会征信体系。我们要把现行人事档案所具有的“政治管理性档案”特点逐步转化为“信用档案”。为此，必须实行个人资信档案登记制度，建立主要包括个人基本履历、履约能力、履约诚信状况、社会责任意识、不良记录等方面信息的实时和历史的信用档案；大力扶植和监督信用中介服务行业的发展，使信用管理机构或专业公司能够合法、真实、迅速、完整、连续、公开地获取用于制作企业或个人资信、信用的有关数据，并允许合法地传播或经营经过处理的征信产品。

信用管理范围应当包括企业资信调查、消费者个人信用调查、资产调查和评估、市场调查、资信评级、商账追收、信用保险、信用管理顾问、通过电话查证票据服务等。

社会化管理模式

2011年9月，青岛市人力资源和社会保障局成立人事档案中心，将人员和业务整合，全局范围内原来分布在6个不同部门、不同类别的近50万册人事档案，全部由其实行统一归口管理。

青岛市人事档案社会化管理改变了以往的管理模式，针对目前的六类人事档案分类管理，即：干部档案、企业职工档案、退休人员档案、失业人员档案、留学回国人员档案、在青就业的外国人档案，分别对照各自政策依据，明确办理事项。

青岛的这一模式在执行中显示出了极大的优越性，有学者认为，青岛取消了档案管理费后，人事档案没有利益之争，社会化管理改革步伐才能加快。

值得庆幸的是，2013年，档案管理收费终于有终结态势。今年6月，财政部、发改委制发《关于公布取消和免征一批行政事业性收费的通知》，正式取消“利用档案收费”。

有学者认为，随着人事制度的改革、社会的发展，尤其是人才流动壁垒的减少，对人事档案实施社会化管理模式是最终方向。

（来源：《思想理论动态参阅》以及人民网11月21日）